Loi handicap : pour suivre la réforme (extrait du rapport d'information fait au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat)

03/07/2007

Aboutissement de trois ans de réflexions partagées entre les gouvernements successifs, le Parlement et les associations, la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a profondément modifié la politique en faveur des personnes handicapées.
Le principal acquis de cette loi est la reconnaissance d'un droit à la compensation des conséquences du handicap par la solidarité nationale, qui se traduit très concrètement par la prise en charge des surcoûts de toute nature liés au handicap grâce à une nouvelle prestation: la prestation de compensation du handicap (PCH).
A droit nouveau, institutions nouvelles: la loi met en effet en place, pour la gestion de cette nouvelle prestation, une architecture inédite, reposant dans chaque département sur des maisons départementales des personnes handicapées, constituées sous la forme juridique de groupements d'intérêt public rassemblant l'ensemble des acteurs concernés par la politique du handicap.
La concomitance entre le renouvellement des droits et la rénovation des institutions de la politique du handicap fait sans doute toute la richesse de la loi du 11 février 2005. Mais elle est également source de complexité et de retard dans sa mise en oeuvre.
A. UNE ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE RENOUVELÉE MAIS ENCORE FRAGILE
1. Les maisons départementales des personnes handicapées peinent à trouver leur rythme de croisière
a) Un démarrage rendu difficile par la publication tardive des décrets Pour faciliter l'accès des personnes handicapées à l'ensemble des solutions de compensation disponibles, la loi du 11 février 2005 a voulu mettre à la disposition de celles-ci et de leurs familles des « guichets uniques », les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), qui doivent constituer des lieux d'accueil, d'information, d'orientation et d'évaluation de leurs besoins.
La mission des MDPH s'étend également à la coordination territoriale des interventions en faveur des personnes handicapées, ce qui explique le choix opéré par le législateur d'un groupement d'intérêt public (GIP) pour porter ces maisons. Ainsi, le GIP rassemble obligatoirement les quatre principaux acteurs de la politique du handicap au niveau local - à savoir le conseil général, l'Etat, l'assurance maladie et les caisses d'allocations familiales - et peut s'étendre à l'ensemble des autres personnes morales intervenant auprès des personnes handicapées, comme les mutuelles ou encore les associations prestataires de services pour les personnes dépendantes. Les associations représentant les personnes handicapées y ont aussi une place éminente, puisqu'elles sont membres de droit de la commission exécutive du GIP.
Malgré les fortes réserves qu'ils avaient alors exprimées à l'égard du recours au GIP, les départements se sont mobilisés pour permettre leur constitution dans les délais prévus par la loi: ainsi, dès le 1er janvier 2006, 99 départements avaient constitué juridiquement leur maison départementale des personnes handicapées.
Il convient de saluer cette réalisation, car les conditions dans lesquelles les départements ont dû négocier les conventions constitutives des groupements ont été particulièrement difficiles: en effet, les décrets relatifs aux compétences et aux modalités de fonctionnement des maisons départementales, de même que ceux relatifs à la nouvelle prestation de compensation n'ont été publiés que le 19 décembre 2005, ne laissant que quelques jours aux partenaires concernés pour en prendre connaissance et en intégrer les dispositions dans les conventions. Consciente de ce retard, la direction générale des affaires sociales avait toutefois eu la prudence de publier par circulaire, dès l'été 2005, un modèle de convention type à l'usage des conseils généraux.
Mais il faut également souligner que beaucoup de maisons n'ont été constituées au 1er janvier 2006 qu'a minima: compte tenu des délais très brefs prévus pour la signature des conventions constitutives, un grand nombre de présidents de conseil général a eu recours à la possibilité, ouverte par l'article L. 146-4 du code de l'action sociale et des familles, de décider de l'entrée en vigueur de la convention entre une partie seulement des membres de droit. La plupart des conventions signées ne l'ont donc été qu'entre les départements et l'Etat, et donc en l'absence des deux autres membres de droit des GIP.
De plus, les conventions ont en général été signées dans une forme simplifiée, c'est-à-dire notamment sans les annexes spécifiant les contributions précises de chaque membre du GIP au fonctionnement des maisons.