Loi de finances pour 2008

26/09/2007

Le projet de loi de finances pour 2008 traduit les engagements pris devant les Français :
- poursuivre le redressement des finances publiques, grâce à une maîtrise de la dépense publique;
- rétablir les conditions d’une croissance forte, par la valorisation du travail et le renforcement de la compétitivité.
I - Un budget au service d’une triple ambition
1. La poursuite du redressement des finances publiques :
- le déficit prévisionnel pour 2007 s’élève à 38,3 milliards d’euros, en amélioration de 3,7 milliards d’euros par rapport au déficit prévu en loi de finances initiale et de 0,7 milliard d’euros par rapport au déficit constaté en 2006;
- le projet de loi de finances pour 2008 prévoit un solde budgétaire de 41,7 milliards d’euros, en légère amélioration de 0,3 milliard d’euros par rapport au déficit prévu en loi de finances pour 2007. Hors comptes spéciaux, dont le solde se dégrade de 800 millions d’euros sous l’effet d’une forte progression des prêts aux États étrangers dans le cadre de notre politique d’aide au développement, l’amélioration du solde par rapport à 2007 est de 1 milliard d’euros.
Cet effort de consolidation des finances de l’État intègre la baisse des prélèvements obligatoires liée à l’impact direct et indirect (recettes transférées à la sécurité sociale) de la loi sur le travail, l’emploi et le pouvoir d’achat (TEPA), évalué à 8,9 milliards d’euros en 2008 et entièrement pris en charge par l’État. Il contribue à ramener le déficit de l’ensemble des administrations publiques de 2,5 % en 2006 à 2,4 % en 2007 et 2,3 % en 2008.
2. Le pouvoir d’achat et la valorisation du travail
Le projet de loi de finances traduit la mise en oeuvre de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat. Avec l’exonération de charges fiscales et sociales des heures supplémentaires, la diminution des droits de mutation à titre gratuit, la réforme du bouclier fiscal et de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), l’amélioration du traitement fiscal des revenus des étudiants et la création d’un crédit d’impôt sur le revenu pour les intérêts d’emprunts immobiliers, ce sont ainsi 8,9 milliards d’euros qui sont consacrés à favoriser la croissance et revaloriser le travail.
Tirant les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel censurant l’application du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt souscrits dans le passé, il prévoit en outre un doublement du crédit d’impôt la première année pour les nouvelles acquisitions, qui portera l’effort financier à 9,1 milliards d’euros en 2008.
Le projet de loi de finances prévoit enfin les modalités de financement d’exonération de cotisations sociales, qui seront compensées à la sécurité sociale par l’affectation de recettes fiscales aujourd’hui versées à l’État.
3. Le soutien à l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation
L’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation sont les clés de la compétitivité, et donc de l’avenir, de notre économie.
Le PLF 2008 consacre sur le plan budgétaire une priorité: l’enseignement supérieur et la recherche. Conformément aux engagements du président de la République, 1,8 milliard d’euros de moyens supplémentaires sont dégagés en faveur de l’enseignement supérieur et de la recherche, répartis entre crédits budgétaires (+ 1,2 milliard d’euros en autorisations d’engagement, 1 milliard d’euros en crédits de paiement), financement des agences (+190 millions d’euros pour l’Agence nationale de la recherche et Oseo) et dépenses fiscales (+ 0,4 milliard d’euros).
Ces moyens sont d’abord destinés à accompagner la réforme des universités adoptée par le Parlement cet été. À travers cinq chantiers (vie étudiante, réussite en licence, jeunes chercheurs, carrières à l’université et immobilier), il s’agit de faire de nos universités des centres d’excellence offrant à leurs étudiants des perspectives de réussite sur le marché du travail et à nos entreprises des partenaires de premier plan pour les soutenir sur la scène mondiale.
Ils sont également destinés à renforcer l’effort national de recherche, qu’il s’agisse des organismes de recherche, du développement de la recherche publique sur projets ou de la recherche privée.
De manière générale, les dépenses d’avenir (investissement hors équipement militaire et effort en faveur de l’enseignement supérieur et de la recherche) progressent de 5,9 %, à un rythme près de quatre fois plus rapide que l’ensemble du budget.
Les dépenses d’avenir de l’État (milliards d’euros) Sur le plan fiscal, le projet de loi de finances pour 2008 renforce le soutien à la recherche des entreprises, avec la réforme du crédit d’impôt recherche, qui porte désormais sur l’intégralité des dépenses de recherche, prises en charge jusqu’à 50 % la première année et 30 % au-delà, conduisant à un effort supplémentaire de 800 millions d’euros en 2009 et de 1,3 milliard d’euros en régime de croisière, mais aussi avec l’allégement de la fiscalité des brevets et la création d’un régime incitatif pour les jeunes entreprises universitaires.
II. La baisse des prélèvements est financée par la maîtrise des dépenses
La progression spontanée des recettes est consacrée pour les deux tiers à la baisse des prélèvements et pour un tiers seulement à l’accroissement des dépenses, strictement limitée à l’inflation.
1. Une progression modérée des recettes du fait des baisses d’impôt
Les recettes fiscales nettes sont évaluées à 272,1 milliards d’euros, en progression de 6,3 milliards d’euros par rapport à la loi de finances pour 2007. Cette prévision tient compte:
a) de la progression spontanée des recettes (+ 18,5 milliards d’euros par rapport à la LFI 2007):
- les recettes fiscales nettes pour 2007 sont réévaluées de 3,8 milliards d’euros (hors mesures nouvelles) par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (LFI):
- l’impôt sur les sociétés s’inscrirait en plus-value de 5,2 milliards d’euros, tandis que la TVA se situerait à 2,4 milliards d’euros en dessous du niveau prévu en LFI, en raison d’emplois taxables un peu moins dynamiques que prévu en LFI et du niveau élevé des remboursements en début d’année;
- en 2008, la progression des recettes est estimée à 14,7 milliards d’euros (après revalorisation des barèmes), soit + 5,5 %. Cette prévision correspond à une élasticité des recettes fiscales au PIB estimée à 1,3 très inférieure aux chiffres constatés en 2006 (élasticité de 2) et attendus pour 2007 (élasticité de 1,6);
b) des mesures de politique fiscale, qui représentent un allégement des prélèvements de 11,4 milliards d’euros:
- l’impact de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA) est évalué à 8,9 milliards d’euros en 2008: 3,7 milliards d’euros pour les mesures fiscales, et 5,1 milliards d’euros pour l’exonération de cotisations sociales des heures supplémentaires, impact intégralement compensé à la sécurité sociale par l’affectation de recettes de l’État;
- certaines mesures fiscales votées antérieurement, en particulier la réforme de la taxe professionnelle adoptée en loi de finances pour 2006, prennent leur plein effet en 2008 pour un coût de 2,9 milliards d’euros;
- l’effet des mesures fiscales contenues dans le projet de loi de finances est évalué à + 425 millions d’euros: doublement du crédit d’impôt sur le revenu pour les intérêts d’emprunts immobiliers (- 220 millions d’euros), reconduction de la réduction d’impôt « télédéclarants » pour les seuls primo-déclarants (- 25 millions d’euros), nondéductibilité des amendes (+ 20 millions d’euros), imposition au taux normal des plusvalues à long terme sur cessions de titres de sociétés à prépondérance immobilière (+ 50 millions d’euros) et imposition des dividendes au prélèvement forfaitaire libératoire (+ 600 millions d’euros);
c) de mesures de transferts et d’affectations de recettes, en particulier:
- l’affectation de 1,3 milliard d’euros de recettes fiscales aux régions et aux départements au titre des compétences transférées;
- l’affectation de 0,5 milliard d’euros de recettes fiscales à la sécurité sociale afin de compléter le panier de recettes affecté à la sécurité sociale pour financer les allégements généraux de charges sociales;
- diverses mesures de périmètre pour + 1 milliard d’euros, dues notamment à la rebudgétisation de l’Agence nationale de la recherche (ANR).
Les recettes non fiscales s’élèvent à 28 milliards d’euros, en progression (à structure constante), de 0,6 milliard d’euros par rapport à la prévision de la loi de finances pour 2007.
2. La maîtrise des dépenses
Conformément aux engagements pris à l’occasion du débat d’orientation budgétaire, les dépenses de l’État sont stabilisées en volume, c’est-à-dire qu’elles ne progressent pas plus vite que l’inflation (1,6 %). Cette évolution est appréciée sur un périmètre élargi aux prélèvements sur recettes à destination des collectivités territoriales et de l’Union européenne, ainsi qu’aux affectations de recettes à d’autres acteurs publics que l’État.
Cet élargissement de la « norme de dépenses », préconisé par de nombreux rapports, donne une vision plus complète des charges de l’État:
- les prélèvements sur recettes s’apparentent à une dépense budgétaire et sont bien comptabilisés en dépense en comptabilité nationale; ils financent les dépenses des collectivités et de l’Union européenne; leur intégration permet de mieux associer ces collectivités à l’effort réalisé sur les dépenses de l’État;
- les affectations de recettes à d’autres acteurs publics peuvent se substituer à de la dépense budgétaire, et méritent à ce titre d’être prises en compte, sauf naturellement si elles visent à compenser une baisse de prélèvements obligatoires (cas des compensations à la sécurité sociale des allégements de charges sociales) ou si elles s’accompagnent d’un transfert de dépenses (cas des transferts de fiscalité aux collectivités locales au titre de la décentralisation).
Cet effort est d’autant plus significatif que l’essentiel des marges de progression des dépenses dégagées par cette norme d’évolution, soit 5,5 milliards d’euros, est absorbé par les charges de la dette et les pensions qui s’accroissent plus vite que par le passé et par la progression spontanée des dotations destinées aux dépenses sociales:
- les charges d’intérêt de la dette augmentent de 1,6 milliard d’euros, sous l’effet du niveau des taux d’intérêt, qui étaient historiquement bas depuis 5 ans;
- les dépenses de pensions s’accroissent de près de 2 milliards d’euros du fait de la progression des départs à la retraite et de l’allongement de la durée de la vie;
- les dispositifs gérés par les organismes sociaux mais financés par l’État (minima sociaux, aides au logement, aide médicale, exonérations ciblées de charges sociales) progressent de 1,2 milliard d’euros. Cette augmentation couvre la croissance spontanée des dépenses (revalorisation et augmentation du nombre de bénéficiaires), mais aussi la remise à niveau des dotations dans un certain nombre de cas où les évaluations en LFI étaient chroniquement faibles (aide médicale d’État par exemple). C’est un élément clé pour éviter la reconstitution de la dette de l’État envers la sécurité sociale.
Les autres dépenses (y compris les prélèvements sur recettes) sont globalement maintenues au niveau du budget 2007:
- les priorités sont clairement définies et financées par redéploiement: le PLF 2008 consacre une priorité, l’enseignement supérieur et la recherche. D’autres politiques font l’objet d’un effort particulier: 140 millions d’euros de moyens nouveaux sont ainsi dégagés pour la mise en place d’études dirigées dans les collèges; le budget de la Justice, en progression de 4,6 % et avec 1 600 créations d’emplois, traduit notamment la poursuite du programme de construction et d’augmentation des capacités de l’administration pénitentiaire. À l’issue de l’effort consacré lors de la précédente législature à la remise à niveau des autres fonctions régaliennes de l’État (défense, sécurité), ces budgets sont en revanche stabilisés.
- l’ensemble des ministères, prioritaires ou non, s’est engagé sans attendre les résultats de la révision générale des politiques publiques dans une démarche de recherche de gains de productivité et de rationalisation de ses dispositifs d’intervention:
- le non-remplacement de 22 900 fonctionnaires partant en retraite est la traduction des réformes et des efforts de productivité engagés par les ministères pour améliorer la performance des services publics. Accompagné du « retour » de 50 % de ces gains de productivité aux fonctionnaires, ces efforts conduisent à stabiliser la masse salariale (hors charges de pensions);
- une plus grande efficacité est recherchée dans les dépenses de transferts et d’intervention, à travers par exemple le recentrage des dispositifs de la politique de l’emploi (limitation des flux de contrats aidés vers les personnes en plus grande difficulté dans un contexte marqué par le dynamisme de l’emploi marchand, extinction des dispositifs de type « préretraites » dans le cadre du plan seniors);
- les collectivités territoriales sont associées à l’effort de maîtrise des dépenses: les concours de l’État aux collectivités territoriales relevant du contrat de croissance et de solidarité se voient désormais appliquer la même règle que l’ensemble des dépenses de l’État et sont indexées sur la seule inflation.